2017年3月27日 来源：金融时报
自2015年12月全国人大常委会授权开展农村承包土地经营权抵押贷款试点以来，已有一年时间。为全面掌握试点业务状况，我们以大连地区为例，对各类经营主体开展深入调查，探究制约试点业务开展的症结，为推动试点业务发展提供有益参考。
制约新型农业经营主体开展试点业务的主要障碍
（一）抵押融资协调成本大。大连市山地丘陵多，平原低地少，人口密度大，人均耕地面积小。从事规模化生产的新型农业经营主体的土地大都是通过流转形式，从承包户手中获得。流转土地涉及承包户多、土地分散、经营管理难度大。新型农业经营主体在申请银行贷款、办理抵押登记时，需要征得每个农户的同意，协调费时、费力，综合成本较大，其中有相当一部分经营者并非当地人，在协调办理业务过程中面临诸多困难。
（二）土地价值和设施农业价值较难统一。对于新型农业经营主体而言，其在流转土地上建立的农业设施，具有较大的价值，但对这部分农业设施的价值评估存在矛盾。一方面承包土地权益属于承包户，另一方面农业设施权益属于农业经营主体，由于分属不同的利益主体，二者的价值很难简单相加。虽然后者价值较大，但权益实现必须是建立在前者许可的基础上，因此很难平衡。只有在保证承包户完全让渡经营权及其地上农业设施权益的基础上，才能实现两项权益的有效统一。
（三）农村土地流转市场尚未培育完善，承包土地的有效流转仍难以实现。目前的农村承包土地流转市场呈现以下特点：一是参与挂牌的承包土地数量少、面积小、金额低，不具备显著的转让价值。二是农户之间的转让，多以口头方式在熟人和亲戚之间进行，这部分主体与金融的联系并不紧密，不具备金融开发的价值。三是目前的流转范围仅限于当地，而对于新型农业主体需要获取或转让的大面积承包土地，本村内根本难以提供或受让。四是流转程序繁琐。流转获得的土地要再次进行流转，必须经过全体村民的一致同意。受上述因素的制约，农村土地市场交易比较冷清，交易范围小、效益数量少、交易金额低，尚未形成有效的流转市场。
（四）转让交易缺少信用纽带，致使抵押物处置陷入僵局。目前大连市已有几笔土地承包经营权抵押贷款形成不良，但都未进行有效的转让处置。主要是因为农业经营主体欠交农民的土地租金，农民不允许银行进行处置所致。由于经营不善、现金流断裂，农业经营主体已经无力续交租金，银行受自身管理的约束也不可垫付欠交租金，在欠交租金的情况下，债权的后续处置和转让便无法进行，致使银行对不良资产的处置陷入僵局。
推动试点业务发展的方向及建议
（一）成立专业的农村承包土地整理机构。主要有几种可行模式：一是发挥村委会的组织管理职能，实现对农村流转土地的规范整理，也可减轻新设机构的人员和经费压力。二是借助农民专业合作社的互助优势，发挥社员间的联系和纽带作用，对承包土地进行规范整合。三是成立农民自发性行业协会，对村集体土地进行集中规范管理。而专业的承包土地整理机构主要承担以下几方面职责：一是负责对村集体流转土地进行集中化、规范化和标准化处理，满足土地流转的法律和合同要求，代表农户直接与出资方对接。二是负责与新型农业经营主体、银行和农户之间的协调联络，降低各方的沟通成本，在土地流转和抵押登记方面提供综合服务，促成各方交易的顺利实现。
（二）统一承包权和农业设施物权的权利实现途径。鉴于农户土地承包权与新型农业经营主体经营权和设施农业物权既相互联系、但又彼此独立的特征，建议由统一的政府部门管理二者不同属性的权利。一旦经营失败，二者权利诉求出现分歧，则由政府主管部门统一代理行使相关权益，或明确规定将相关权益授权给具有处置资格的机构进行统一管理。这样可以消除不同权利主体可能产生的利益分歧，实现不同权利属性的有效统一，从而保证资产处置的顺利进行和收益的最大化。
（三）建立完善风险保障机制。一是由财政出资设立专项担保基金，专项用于垫付新型农业经营主体欠交农户租金，而后由政府对新型农业经营主体的经营权进行统一管理。二是组建政策性担保机构，按照收益和风险相匹配的原则，合理界定划分银行和担保机构的风险分担比例。三是扩大农业保险保障范围和程度，开发针对农村承包土地经营权抵押贷款业务的保险产品，提高设施农业物权保险保障范围。四是发挥财政资金的杠杆作用。加大对农业保险的保费补贴力度，联合银行、保险和担保机构，设立农业风险补偿基金，按比例补偿农业信贷风险损失。
（四）加快实现农村承包土地的有序流转。为提高目前农村土地流转市场的活跃度，增加交易规模，真正服务新型农业经营主体的土地承租和转让，应逐步完善现有的土地流转交易制度。一是提供针对新型农业经营主体土地流转的标准化、规范化服务，在保证承包户利益的前提下，提高规模化、集约化土地流转的效率。二是扩大农村承包土地的转让范围，在不改变农村承包土地用途的前提下，扩大交易的范围，吸纳更多的投资者参与农村承包土地的交易，提高买卖的成功率。三是允许银行在土地流转市场处置抵押的承包土地经营权，加速金融债权的处置变现，为金融机构支持试点业务发展消除后顾之忧。(制图 张乐)